Inventura Rekonstrukce státu: Dva jasné úspěchy, jinak spíš bída

Je to už přes rok a půl, co několik neziskových organizací zahájilo společný projekt Rekonstrukce státu, jehož cílem je „prosadit 9 klíčových zákonů, které pomohou zlepšit fungování státních institucí a politických stran tak, aby se nám všem v tomto státě dýchalo lépe“. Původní ambicí bylo prosazení příslušných zákonů do konce minulého volebního období (tj. červen 2014). V té době ovšem nikdo netušil, že Nečasova vláda skončí už o rok dříve a v říjnu 2013 proběhnou předčasné volby. Po nich představitelé Rekonstrukce státu tvrdili, že jejich návrhy byly hlavními tématy pro obě vítězné strany (ČSSD i ANO) a že mají zajištěnou ústavní většinu. Pojďme se tedy po roce od voleb podívat, co Rekonstrukci státu podařilo prosadit, a co nikoli.

1. Politika bez tajných sponzorů

Předmětem návrhu je nový zákon o financování politických stran, který by zavedl zejména povinné transparentní účty politických stran, detailní zveřejňování nákladů na kampaň, veřejně dostupné výroční zprávy a nový nezávislý úřad pro přezkoumávání hospodaření politických stran mimo statutárního auditu. Na pohled se zdá, že je proti tomuto návrhu těžko co namítat, snad jen náklady na zřízení nového úřadu a jeho zjevnou bezzubost proti anonymním negativním kampaním ve stylu důstojníka StB Vladimíra Zavadila.

Pamětníkům politického života v 90. letech se celkem oprávněně může zdát, že tento zákon řeší problémy dávno minulých dob. Problémem politických stran v posledních letech většinou nebývá přebytek „černých“ peněz někde na tajných účtech, které je třeba legalizovat, aby je bylo možno použít v kampani, jako spíš předluženost a hrozba konkurzu. Ovšem s výjimkou strany, jejíž předseda je zároveň jejím největším věřitelem v řádu desítek milionů (což s sebou ovšem přináší sadu jiných problémů, které takový návrh samozřejmě vyřešit nemůže). Leckterá ustanovení navrhovaného zákona jsou pak postupně hlavními stranami dobrovolně akceptována a dodržována, to se týká třeba přístupnosti výroční zprávy, roli nezávislého úřadu pak do jisté míry suplují aktivity různých neziskových organizací. Snad i proto, že reálný přínos bude dosti marginální, se zdá, že Rekonstrukce státu o tomto návrhu příliš nemluví a v rubrice aktuálně je již zcela irelevantní sněmovní hlasování ze 17. května 2013. Celkově: bída.

2. Majetková přiznání politiků

Návrh má zpřísnit dosavadní režim podávání majetkových přiznání podle zákona o střetu zájmů, který se vztahuje nejen na politiky, ale i vyšší státní úředníky, tak, aby byl přehlednější, kontrolovatelnější a zejména popisoval nejen změny majetku v době působení ve funkci, ale i majetek v okamžiku získání funkce. Změna to není nijak průlomová, Rekonstrukce státu ve svém návrhu bohužel ignorovala řadu podstatných technických detailů, ale proti kontrole, zda náhodou politici podezřele nebohatnou, asi bude málokdo co zásadního namítat. Nezdá se však, že by návrh, ať už bude nakonec (jestli bude) schválen v jakémkoli znění, byl s to zabránit náhlému řebíčkovskému stylu zbohatnutí ve funkci. Přesto i po uspořádání několika kulatých stolů, Rekonstrukce státu s prosazováním svého návrhu příliš daleko nepokročila, v současné době údajně probíhají analýzy implementace a dopadů zákona. Celkově: bída.

3. Smlouvy na internetu

Takzvaný „nejkrásnější zákon“ byl před loňskými volbami vlajkovou lodí Rekonstrukce státu. Jeho hlavním principem je, že žádná smlouva státu, obcí, krajů ani jim podřízených firem a organizací nebude platit, dokud nebude zveřejněna ve veřejně přístupném on-line registru smluv. Hlavní odpor vůči tomuto návrhu směřuje od obcí a jejich starostů, kteří mají pocit, že i bez této povinnosti mají administrativy více než dost a poukazují i na různá rizika, narušení právní jistoty smluvních stran a další rizika. Celkově se ještě na jaře zdálo, že (i pod vlivem blížících se komunálních a senátních voleb) zákon o registru smluv nakonec přeci jen přijat v dohledné době bude. V současné době je ovšem spokojeně tzv. zaparkován ve výborech, ústavně-právní výbor k němu přijal pozměňovací návrhy, výbor pro veřejnou správu a regionální rozvoj ho navrhl zamítnout a další dva výbory (hospodářský a kontrolní) ho doposud (od ledna!) nedoprojednaly. Osud zákona tedy není zcela beznadějný, bude zajímavé sledovat, zda větší úspěch zaznamenají mediálně viditelné přesvědčovací akce Rekonstrukce státu či utajenější, ale o to úpornější, tlak ze samospráv obsazených stranickými kolegy poslanců a senátorů. Celkově: žádná sláva, ale naděje umírá poslední.

4. Zrušení anonymních akcií

Zde není co řešit, zrušení institutu akcií na doručitele se podařilo Rekonstrukci státu prosadit ještě za Nečasovy vlády. Zlomyslný, nepřející člověk by mohl podotknout, že hlavním důvodem pro rychlý úspěch je zcela zanedbatelný praktický protikorupční dopad tohoto návrhu, ale nezbývá než celkově konstatovat: jasné vítězství Rekonstrukce státu.

5. Konec trafik ve státních firmách

Nastavení přísnějších pravidel pro obsazování dozorčích rad státních podniků a státních akciových společností je dalším z návrhů, proti nimž prakticky není slyšet žádnou opozici. O to zajímavější však je, že se Rekonstrukci státu nepodařilo s tímto návrhem sebeméně pokročit. Vláda zřídila Výbor pro nominace, jenž má obsazení těchto postů hlídat, ale ten zatím schválil každému ministrovi, koho si vybral, a i sama Rekonstrukce připouští, že problém „trafik“ nevyřešil. Obtížně řešitelným problémem pak zůstává situace, kdy někteří političtí „trafikanti“ mají (sakra, sakra) i nějaké vzdělání třeba v ekonomii nebo právu a dokonce i třebas někdy něco řídili. Pak ovšem žádné „dopředu formulované požadavky“ a „transparentní výběrový proces“ nezabrání, aby nějaký zlotřilý exposlanec nepronikl třeba do dozorčí rady Čepro a.s. Celkově: bída.

6. Odpolitizování státní služby

Zákon o státní službě byl snad nejdiskutovanějším předpisem Rekonstrukce státu vůbec. Nemá zde smysl podrobně vypisovat veškeré změny, jimiž v září Poslaneckou sněmovnou přijatý komplexní pozměňovací návrh zákona mění původní předpis, jenž drží český rekord v délce legisvakanční lhůty (platnost 28. 5. 2002, účinnost snad 1. 1. 2015). Nejkontroverznější změnou však jistě je jmenování a odvolávání státních tajemníků na jednotlivých ministerstvech vládou místo generálním ředitelem státní služby. Modelem, který v lecčems připomíná postavení tajemníků na městských úřadech, dostávají ministři alespoň určitou nepřímou možnost donutit jednotlivé úředníky pracovat. Rekonstrukce státu tvrdí, že takový mechanismus boří celý systém státní služby a politizuje úředníky. Autor tohoto textu zastává spíše názor, že vyjednaný kompromis je maximum možného a že není úplně od věci, aby byli úředníci motivováni legitimní politická zadání od vlády a ministra úplně nesabotovat. Nezúčastněný pozorovatel by už už Rekonstrukci státu blahopřál za další prosazený zákon, sami její představitelé to však považují za svůj velký neúspěch. Takže celkově opět: bída.

7. Nezávislé vyšetřování korupce

Další velké sousto, které si Rekonstrukce státu v legislativní oblasti ukousla, je nový zákon o státním zastupitelství, jenž má zajistit, aby vyšetřování korupčních kauz nekončilo na základě zásahů vysoce postavených státních zástupců. Vyjma posílení nezávislosti nejvyššího státního zástupce je hlavním bodem návrhu vznik specializovaného útvaru pro vyšetřování korupce při Nejvyšším státním zastupitelství. Fakticky tak požadavky Rekonstrukce státu korespondují s textem zákona připravovaného už od dob Jiřího Pospíšila na Ministerstvu spravedlnosti, vč. protikorupčního státního zastupitelství, jež má vzniknout po zrušení vrchních státních zastupitelství. U ministryně Válkové však padla s tímto návrhem kosa na kámen. Aktivity orgánů činných v trestním řízení, které se pravidelně odehrávají v podobném režimu (s velkým humbukem zatknout, chvíli nechat podusit ve vazbě, pokud to soudce dovolí, muset propustit a pak dlouho nic…) a reálně ohrožují fungování samosprávy, takže MSp místo zvyšování nezávislosti hodlá státním zástupcům spíše přitáhnout uzdu a podřídit je výraznějšímu politickému dohledu. Jaký bude konečný osud zákona, v tuto chvíli těžko odhadovat, ačkoli se pod požadavky Rekonstrukce státu podepsalo 157 poslanců a 25 senátorů, ale zdá se, že ministryně Válková tahá za delší konec provazu. Celkově: žádná sláva s vyhlídkou na naprostou bídu.

8. Zákony bez přílepků

Pozměňovací návrhy, které nesouvisí s původně navrhovaným zákonem, odmítl Ústavní soud již ve svém nálezu Pl. ÚS 77/06 „pro porušení dělby moci, s důsledky pro principy tvorby souladného, přehledného a předvídatelného práva“. Těžko tedy zakazovat zákonem praxi, která je již jasně deklarována jako neústavní. Posouzení, do jaké míry pozměňovací návrh souvisí s původně předkládaným předpisem, je nakonec vždy do jisté míry subjektivní a konečným arbitrem pak nemůže být nikdo jiný než Ústavní soud. Požadavky Rekonstrukce státu jsou však širší: identifikovatelnost předkladatelů pozměňovacích návrhů ve výborech, prodloužení lhůty mezi druhým a třetím čtením, otevření e-klepu veřejnosti. A s nimi v zásadě Rekonstrukce státu v zásadě uspěla. Poslanecká sněmovna i Senát schválily novelu jednacího řádu PS, která by měla naplnit první dva požadavky, e-klep je řešitelný exekutivním rozhodnutím na vládní úrovni. Celkově: jasný úspěch.

9. Rozšíření pravomocí NKÚ

Podle návrhu Rekonstrukce státu by měl Nejvyšší kontrolní úřad nově kontrolovat i obce, kraje, státní, krajské a obecní firmy (vč. společností, v nichž má stát, kraj nebo obec pouze nadpoloviční podíl), veřejné výzkumné instituce a řadu dalších subjektů veřejnoprávní povahy. Odhlédneme-li od argumentů, zda je NKÚ pod vedením exposlance ČSSD skutečně tím nejnezávislejším kontrolním orgánem, ozývají se zejména starostové a primátoři, kteří opět lají na zvýšenou administrativu. Je pravda, že znásobením počtu subjektů kontrolovaných NKÚ reálně hrozí dvě možnosti: buď odpovídajícím způsobem naroste i počet jejich zaměstnanců (Jak dlouho ale bude trvat než se z nich stanou kvalitní kontroloři? Kdo to zaplatí? Je akceptovatelná další zátěž obcí?) nebo budou kontroly výjimečné jako kulový blesk a změna nesplní svůj účel. Obavy představitelů územních samospráv, kteří mají na Rekonstrukci státu spadeno už kvůli „nejkrásnějšímu zákonu“, asi neradno zcela ignorovat (ostatně už jednou – v lednu 2013 – takovou novelu Ústavy prostřednictvím přátelsky nakloněných senátorů zamítli). Mocnými odpůrci jsou samozřejmě i manažeři ČEZu, kteří mají pocit, že jako akciová společnost obchodovaná na burze jsou už pod dostatečným drobnohledem.

Schválení nutné změny Ústavy v Poslanecké sněmovně bylo sice relativně hladké, získat potřebných 61 hlasů v Senátu bude podstatně větší oříšek. A to se ještě ani nezačal projednávat nutný prováděcí zákon, bez něhož je novela Ústavy jen prázdným plácnutím do vody a nejsou vyřešeny finanční otázky. Celkové hodnocení: zatím žádná sláva, Rekonstrukce státu má před sebou ještě velmi dlouhou cestu, než poprvé kontroloři NKÚ zaklepou na dveře kanceláří na Mariánském náměstí…

Za téměř 20 měsíců své činnosti se Rekonstrukci státu podařilo dotáhnout dva své návrhy do úspěšného konce, další dva jsou v legislativním procesu s nejistým výhledem, jeden byl již schválen ve znění, které Rekonstrukce státu oficiálně odmítla, a se čtyřmi to vypadá bledě. Přes respektuhodný objem práce, který na věcné argumentační i „píárové“ podpoře některých návrhů lidé z Rekonstrukce státu odvedli, to ani největší optimista nemůže označit za velký úspěch. A reakce poslanců, kteří se původně zavázali návrhy Rekonstrukce státu podpořit a nyní hlasují proti, ale i volební preference ukazují, že je to vlastně všem tak nějak jedno.

Publikováno na České justici

Continue Reading

Jaké jsou legislativní možnosti postihu služby Čechů v nepřátelských vojenských organizacích?

Trestní právo by mělo udržovat kontakt se společenskou realitou tak, aby jednotlivé skutkové podstaty, definované v trestním zákoníku, postihovaly pokud možno co nejúplněji činy přesahující definovanou míru společenské škodlivost. Nestává se příliš často, že by vznikla akutní naléhavá potřeba zavést trestnost činů, k nimž doposud prakticky nedocházelo. Obvykle bývá prostor pro dlouhou debatu v odborné i široké veřejnosti a důkladnou analýzu zahraničních zkušeností.

Zdá se však, že mezinárodní události posledních měsíců nás vybízejí k naléhavým úvahám o legislativních možnostech obrany proti rizikům spojeným s působení občanů České republiky v ozbrojených složkách nestátních a zájmům ČR nepřátelských subjektů. Po celé Evropě probíhají intenzivní diskuse o účasti občanů EU v jednotkách Islámského státu. Celkový počet Evropanů bojujících na straně této teroristické organizace dosahuje podle kvalifikovaných odhadů již více než 3000. Jak dlouho bude trvat, než se mezi nimi objeví i první občan České republiky? Menším, ale bližším a rozhodně nikoli zanedbatelným rizikem, je účast českých občanů v bojích proti ukrajinské vládě na straně proruských separatistů. První dva Češi v těchto jednotkách již podle dostupných informací zemřeli, kolik jich tam je celkově, ví pravděpodobně jen tajné služby (doufejme že alespoň ty).

Návrat lidí s českým pasem, vycvičených v metodách nepravidelné války a hluboce indoktrinovaných v ideologiích, jejichž principiální součástí je nenávist k základním náležitostem demokratického právního státu a západní civilizaci, představuje extrémně závažné bezpečnostní riziko, a to i pokud by byl počet takových osob jednociferný. V případě pokračování zmíněných konfliktů však nelze vyloučit i výrazný nárůst počtu takto „rizikových“ osob na českém území. Proto je žádoucí věnovat pozornost míře, v jaké je český právní řád připraven na takové riziko adekvátně reagovat. V dalším textu si dovolím nastínit několik de lege lata i de lege ferenda možností, jak hájit nástroji trestního práva zásadní bezpečnostní zájmy České republiky a současně naplnit mezinárodně právní závazky České republiky (např. rezoluce RB OSN 2170/2014).

Nejdříve je však třeba posoudit, jaké nástroje jsou již v současné době v rámci zákona č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, ve znění pozdějších předpisů (dále též TZ), dostupné. Islámský stát lze (byť by se jednalo v trestním řízení o skutečnost dokazovanou znaleckým posudkem) považovat za „hnutí, které prokazatelně směřuje k potlačení práv a svobod člověka, nebo hlásá rasovou, etnickou, národnostní, náboženskou či třídní zášť nebo zášť vůči jiné skupině osob“ ve smyslu ust. § 403 odst. 1 TZ. Vzhledem k tomu můžou být jeho podporovatelé, a to ať už osoby vybírající finanční prostředky, propagátoři či přímo rekruti, stíháni za trestné činy Založení, podpora a propagace hnutí směřujícího k potlačení práv a svobod člověka dle § 403 TZ a Projev sympatií k hnutí směřujícímu k potlačení práv a svobod člověka dle § 404 TZ.

Aktivity Islámského státu vůči jiným muslimským frakcím, ale zejména křesťanům a jezídům mohou rovněž spadat pod skutkovou podstatu trestného činu Genocidia dle § 400 TZ, přičemž v takovém případě jsou trestné i další související činnosti, k nimž může docházet i na území ČR spadající do skutkové podstaty trestného činu Popírání, zpochybňování, schvalování a ospravedlňování genocidia dle § 405 TZ. Pro samotné aktivní účastníky bojů na straně IS pak připadají v úvahu na základě dostupných informací i trestné činy Použití zakázaného bojového prostředku a nedovolené vedení boje dle § 411 TZ a Válečná krutost dle § 412 TZ, případně Perzekuce obyvatelstva dle § 413 a Plenění v prostoru válečných operací dle § 414.

Je na místě připomenout, že Trestní zákoník ve svém ust. § 6 uznává princip personality a může být tedy podle něj stíhán i český občan (nebo osoba s trvalým pobytem v ČR), pokud spáchá trestný čin mimo území republiky. V případě trestných činů podle §§ 400, 411, 412, 413 a 414 navíc platí zásada univerzality a lze tedy stíhat za tyto činy stíhat kohokoli. Při kvalitní práci orgánů činných v trestním řízení ve spolupráci s tajnými službami (zejm. BIS) by tedy nemělo představovat neřešitelný problém trestněprávně postihnout české občany, které jakýmkoli způsobem budou podporovat IS a jeho aktivity, ať už na území ČR nebo přímo na Blízkém východě, vč. ev. účasti ve výcvikových táborech atp.

Do jisté míry hluchým místem je však situace, kdy občan ČR odjede do místa bojů, a i přes jeho spolupráci s Islámským státem nejsou s to OČTŘ  jednoznačně prokázat jeho aktivní spáchání výše zmíněných trestných činů, jež by vyžadovalo buď přítomnost OČTŘ přímo na místě bojů nebo získání procesně použitelných svědeckých výpovědí, přičemž obě tyto varianty se jeví být vysoce teoretickými. Jedinou možností pak může být stíhání za trestný čin Založení, podpora a propagace hnutí směřujícího k potlačení práv a svobod člověka, u něhož ovšem rozpětí sazby odnětí svobody (a to i v kvalifikované skutkové podstatě dle odst. 2), tj. 3 až 10 let, nezajišťuje odpovídající ochranu základních zájmů ČR.

Trestněprávně ještě problematičtější situace pak je v případě osob, které se v rámci ozbrojených složek tzv. Doněcké a Luhanské republiky (a neoficiálně i ozbrojených složek Ruské federace) účastní války proti Ukrajině. I přes násilí, kterého se dopouštějí, a zjevnou absenci jakékoli legitimity nelze s největší pravděpodobností zahrnout tyto kvazistátní útvary pod zákonné vymezení „hnutí směřujícímu k potlačení práv a svobod člověka“. I přes určité excesy nelze ani tvrdit (na rozdíl od praktik IS), že jejich standardním způsob boje spadá pod skutkovou podstatu Genocidia.

V případě trestných činů Použití zakázaného bojového prostředku a nedovolené vedení boje a Válečná krutost je sice dle mediálně dostupných informací se značnou mírou pravděpodobnosti možné identifikovat, že je příslušníci proruských sil páchají, ale důkaz, jenž by obstál v trestním řízení v ČR, nejspíš bude zcela nedostupný. Opět tedy lze identifikovat hluché místo umožňující v tomto případě dokonce zcela svobodný návrat českých občanů účastnících se na východě Ukrajiny zjevně společensky vysoce škodlivých aktivit.

De lege ferenda by tedy bylo žádoucí do ust. § 403 zařadit další kvalifikovanou skutkovou podstatu s vyšším rozpětím sazby trestu odnětí svobody, do něhož by spadala podpora a propagace entit zařazených na seznamy teroristických a zájmům ČR nepřátelských organizací. V případě mezinárodních seznamů ovšem mohlo docházet k jednočinnému souběhu s trestným činem porušení mezinárodních sankcí dle § 410 TZ, což však nijak není na škodu. Odkaz na subjekty vymezené OSN a EU je relativně jednoznačný (ačkoli ani ten není zcela bez obtíží, lze si jistě představit účinnou obhajobu tvrdící, že v době, kdy příslušná organizace byla zařazena na seznam obžalovaný již byl jejím členem a snaha o její opuštění by mohla vést k riziku mučení a zabití), pro účely ochrany zájmů ČR jsou však tyto seznamy příliš úzce zaměřeny na „klasické teroristické“ organizace a nedostatečně zohledňují možnost obdobné míry společenské škodlivosti v případě participace na činnosti dalších kategorií státních a kvazistátních entit.

Proto se jeví být žádoucí, aby existoval zvláštní seznam zohledňující specifické zájmy ČR. V kontextu českého systému právních předpisů se jeví být nejlogičtější, aby takový seznam vydávala vláda jako svoje nařízení, přičemž v souladu s kompetenčním zákonem by příprava takového nařízení spadala do sdílené gesce ministerstev vnitra a zahraničí s tím, že by veškeré jeho novelizace vždy předjednala Bezpečnostní rada státu.

Otázkou pak je, ve kterém právním předpise by se mělo zmocnění pro vydání takového nařízení vlády nacházet. Trestní zákon samotný se nezdá být nejvhodnějším už proto, že příslušný seznam by mohl pro futuro sloužit i pro další účely mimo trestně právních. Přes veškerá úskalí novelizace ústavního zákona se tedy nabízí ústavní zákon č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky, ve znění pozdějších předpisů. Legislativní úprava v trestněprávní oblasti je však jen jedním z mnoha aspektů, které by měly sloužit k posílení ochrany zájmů ČR před riziky vyplývajícími z návratu občanů ČR – příslušníků teroristických a vůbec ČR nepřátelských organizací.

Jako velmi žádoucí se jeví být i organizační změny v OČTŘ (posílení specializace na tuto skupinu trestných činů v rámci celostátních útvarů Policie ČR i v rámci vrchních státních zastupitelství), zkvalitnění spolupráce mezi OČTŘ a tajnými službami, komplexnější úpravy kompetencí (a zároveň kontrolních mechanismů!) tajných služeb a možná i určité změny v zákoně č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád), ve znění pozdějších předpisů. O tom ale zas až někdy příště…

Publikováno na České justici

Continue Reading