Zákon o státní službě je v současné podobě zcela dysfunkční

Volební lídr ODS na jižní Moravě Jiří Nantl se v nedávném textu na INFO.CZ vyjádřil k hodnocení dopadů služebního zákona. Níže zveřejňujeme příspěvek právníka a člena ODS Jana Klusáčka, který na tento text reaguje.

Po šesti letech platnosti zákona o státní službě je konečně veřejná tzv. ex-post RIA, tedy zpětné hodnocení, zda se podařilo naplnit cíle, které byly s přijetím zákona spojovány. Ministerstvo vnitra si toto hodnocení nechalo více méně na nátlak Evropské komise zpracovat externě, a to renomovanou poradenskou společností, takže můžeme očekávat, že i přes rok (!) trvající fázi připomínkování finálního výstupu, kdy se pracovníci ministerstva snažili všelijak vyznění změkčit, zásadní body hodnocení stále mají svou relevanci.

Na toto, věru nelichotivé, hodnocení poměrně nemilosrdně, byť realisticky, reagoval nedávno Jiří Nantl na webu INFO.CZ a zároveň navrhl několik změn, které by měly pomoci k lepšímu naplnění jistě žádoucích cílů služebního zákona. Největší problém současné podoby služebního zákona však ani jeho návrhy nijak neřeší.

V českých podmínkách je zcela nerealistická představa státních úředníků, kteří nemají vlastní názor na konkrétní agendu, již mají v gesci, a kteří tedy poslušně budou realizovat programové priority každého politika, kterého politické turbulence zavanou do ministerské kanceláře. Volební období je s ohledem na délku legislativního procesu krátké a ministr potřebuje mít kolem sebe lidi, kteří co nejrychleji, nejkvalitněji a nejefektivněji překlopí jeho politické cíle do konkrétních zákonů a exekutivních rozhodnutí. To platí zejména pro ministry, kteří do své židle usedají s ambiciózním reformním programem, jenž se snaží změnit řadu desetiletí nastavený systém (pravda, v posledních vládách takových mnoho nebylo, ale věřím, že až do úřadů přijdou ministři za ODS, věci se dají do pohybu).

Představme si to na příkladu: nový ministr zdravotnictví se rozhodne radikálně transformovat právní formu zdravotních pojišťoven, tak aby se přiblížily pojišťovnám „běžným“, byť s podstatně větším rozsahem povinností a přísnějším dozorem. Bez tvrdé práce náměstka pro zdravotní pojištění, odboru zdravotního pojištění a odboru legislativního není taková změna vůbec představitelná. Skutečně někdo věří, že dlouholetí úředníci, kteří dvacet i více let vytvářejí současnou podobu zdravotního pojištění, zasalutují a hbitě skočí na obrovskou hromadu práce? Anebo je spíš pravděpodobné, že začnou ministrovu prioritu odsouvat do pozadí, stěžovat si, že se to v jejich pracovní době vlastně nedá stihnout (což je klidně možné, pokud byli doteď vytížení na 80 %, najednou by se po nich chtělo 120 % a kvůli pomalé změně systemizace a výběrovým řízením je navýšení počtu úředníků konkrétního odboru akcí na rok či dva), upozorňovat na každou hypotetickou kolizi s tou či jinou ústavní, mezinárodní či evropskou normou, každý problém eskalovat až na poradu vedení. Jednoduše řečeno: v současném služebním zákoně absolutně chybí motivace pro strategickou a reformní práci.

Nově jmenovanému ministrovi tedy nezbývá, než zákon obejít, absurdní změnou systemizace se zbavit předchozích vedoucích úředníků a (pokud je schopný se domluvit se státním tajemníkem) protlačit na jejich místa svoje lidi. To je ovšem proces časově náročný a pokud se státní tajemník rozhodne jej sabotovat, hravě překročí rok. A aby ministr rok po svém jmenování teprve začínal pracovat na ambiciozních politických prioritách, to už skoro nedává smysl. Takto jmenovaný náměstek nebo ředitel odboru ovšem zase není žádnou zárukou odbornosti nebo manažerských schopností, což neguje samotný raison d’être služebního zákona.

Dovolil bych si proto (jako dodatek ke změnám, jež předkládá ve svém komentáři Jiří Nantl a které nemůžu než podepsat) navrhnout ještě jedno, poněkud radikálnější opatření. Služební zákon de lege lata počítá s existencí dvou kategorií pracovníků na státních úřadech: úředníci ve služebním poměru a zaměstnanci v pracovněprávním poměru (třeba řidiči nebo údržbáři).

Pojďme kategorii úředníků rozdělit na dvě velmi odlišné skupiny, první z nich jsou úředníci ve služebním poměru, kteří vedou správní řízení, provádějí kontrolní činnost podle zákona, rozhodují o státním majetku a rozhodují o přidělování finančních prostředků v různých dotačních programech s přesně zákonem stanovenými parametry. Ti mohou mít režim podobný dosavadnímu služebnímu zákonu, ale dají se představit i další možnosti, jak jejich postavení vylepšit (od rozšíření garantovaných možností vzdělávání, přes atraktivnější nastavení odměňování po částečnou definitivu). Byli by zcela podřízeni státnímu tajemníkovi a jejich postavení by vůči ministrovi bylo v ideálním případě mnohem nezávislejší než doposud, takže by nebyli existenčně motivování např. poskytovat dotace firmám z premiérova holdingu.

Druhou skupinou by byli zaměstnanci odpovědní za strategickou a koncepční práci. Jejich postavení by se navázalo více na funkční období vlády, podstatně by se zrychlilo jejich přijímání a zásadně uvolnila pravidla pro odměňování – pro úspěšnou reformu je lepší špičkově zaplatit klidně třicetiletého experta, který se uvolí na dva roky přejít ze soukromého sektoru, než smutně koukat na přihlášky do výběrového řízení za dnešní tabulkové platy. Významnou změnou by pak bylo oddělení těchto kategorií i na úrovni vyšších organizačních struktur. Dnešní političtí náměstci podléhající přímo ministrovi by tedy pod sebou měli ředitele odborů a referenty ve velmi flexibilní právním vztahu odpovědné za naplňování politických priorit ministra, zatímco státní tajemník a jeho náměstci – ředitelé sekcí by vedli úředníky přísně oddělené od politiky ministra, u nichž by klidně mohlo být i podstatně komplikovanější měnit systemizaci.

Samozřejmě, že je žádoucí, pokud zkušenosti úředníků provádějících správní řízení budou využity při přípravě nové právní úpravy, tomu ovšem nic nebrání a dá se předpokládat, že příčetní reformátoři se o tyto zkušenosti zajímat budou. Stejně tak není třeba mít přehnané obavy z drastických odchodů zkušených expertů věnujících se koncepční práci v případě změny na postu ministra. Rozumný ministr si jistě ředitele i referenty připravené naplňovat jeho politické priority rád ponechá než aby plýtval časem na hledání nových lidí. Z čistě ekonomického hlediska je tento návrh také v nejhorším případě neutrální, díky zvýšené efektivitě z komplexního pohledu i ekonomicky pozitivní. Jistě nejde o samospásné řešení, ovšem praxe posledních let i podle odpovědného resortu vnitra ukázala, že současná podoba zákona je zcela dysfunkční.

Publikováno na Info.cz

https://www.info.cz/nazory/klusacek-zakon-o-statni-sluzbe-je-v-soucasne-podobe-zcela-dysfunkcni

Continue Reading

Služební zákon hlava, nehlava

Po jistých peripetiích se zdá, že se již úspěšně pohřbený služební zákon Sobotkova/Babišova vláda nakonec skutečně pokusí resuscitovat. Jak už to ale s oživlými mrtvolami bývá, nebude to pěkný pohled. Návrh, který vláda plánuje poslat do Poslanecké sněmovny, neřeší prakticky žádnou ze zásadních námitek, které se proti levicovým návrhům v této oblasti z poslední doby objevily.

Nejdůležitější připomínkou je ta, kterou se vláda nezabývala prakticky vůbec: ministr nebude mít k dispozici nástroje, aby mohl realizovat politické priority, s nimiž se do svého úřadu na základě vůle voličů dostal. Zastánci zákona mohou namítnout, že přeci úředníci musí pokyny ministra plnit a zákon s tím tak i počítá. Ale jak může nést ministr politickou odpovědnost za fungování svěřeného ministerstva v situaci, kdy sice může svým podřízeným udělovat pokyny a úkoly, ale v případě, že je nesplní, nemá faktickou možnost, jak je za to postihnout, a velmi omezenou možnost, jak je odměnit za jejich kvalitní splnění. Ministr, který nemůže úředníka propustit, nemůže mu snížit plat, nemůže mu ale ani udělit významnou odměnu (25% základního platu skutečně není žádná výhra) nebo ho povýšit, se musí spoléhat na úpěnlivé prosby a své pěkné oči.

Vzhledem k poměrně rozsáhlým čistkám, které na ministerstvech provedla Rusnokova a současná vláda (a do konce roku nepochybně ještě zvládne provést), budou účinností služebního zákona na klíčových místech zabetonováni úředníci s mandátem spíše politickým, než odborným. Žádná další vláda tak nebude schopna realizovat svůj odlišný politický program prostě proto, že na její ministry budou moci úředníci lidově řečeno ukázat beztrestně prostředníček. Ministrům pak nezbude (pokud nebudou chtít se založenýma rukama čekat na svoje odvolání), než si na psaní zákonů a strategických dokumentů najímat poradenské a právní firmy, bez ohledu na náklady.

I v dalších oblastech je zákon vyloženě slabý. Zcela nedostatečně například kategorizuje státní zaměstnance, fakticky znemožňuje najímání špičkových odborníků na dlouhodobé projekty, krajně komplikuje prostupnost mezi veřejnou a soukromou sférou (ke škodě veřejné!) a nesmyslně se vztahuje na příliš široký okruh manažerů ve státní správě.

Všechny tyto námitky by bylo možné vyřešit, do zákona zapracovat, vyhovět Evropské komisi a třeba i skutečně zkvalitnit veřejnou správu v České republice. Zatím je ovšem ze strany vlády vidět jen chuť prosadit zákon hlava nehlava, bez hlubší úvahy a důkladnějšího jednání s lidmi, kteří mají jiné názory, než Jiří Dientsbier…

Continue Reading

Profesionální úředníci, amatérští politici?

Jednou ze stálic české politické diskuse je nepochybně zákon o úřednících státní správy (také zákon o státní službě nebo prostě zákon o úřednících). Jako člověka, který několik let ve státní správě působil mě nepřestává fascinovat míra neznalosti a amatérismu politiků, když hovoří o úřednících, bez nichž by politici sami byli zcela bezmocní. Vícepremiérka Peake tak svými výroky implicitně prokazuje, že ona i její strana de facto žádný politický program nemají, resp. nestojí o jeho prosazení (což je v zásadě totéž), jediným smyslem jejich politické existence je tedy udržení se u moci.

Základní omyl mj. paní Peake spočívá v představě, že všichni úředníci státní správy jsou vlastně stejní, jediné, co novopečený ministr potřebuje je tedy přivést si vlastního osobního tajemníka, ředitele kabinetu, politické náměstky a může úspěšně úřadovat, což automaticky povede k až zázračnému odbourání korupce, nekvalitního výkonu státní správy atp. To je ovšem naprostý nesmysl, který musí být zřejmý každému, kdo někdy přišel na ministerstvo se snahou o skutečné změny. Abych nebyl obviněn v diskusi z přihřívání si pravicové polívčičky, vcítím se teď do kůže ministra (třebas zdravotnictví) za ČSSD, který v červenci 2014 přichází poprvé na svůj úřad s deseti nejbližšími spolupracovníky. Všechny ostatní si podle v té době již platného a účinného zákona o úřednících ponechává po svých předchůdcích. V programu, se kterým ČSSD vyhrála volby, má již připravenu řadu kroků, které chce v rámci svého rezortu realizovat. Pozve si tedy náměstky a ředitele odborů na úvodní poradu a protože je to akční člověk, rovnou jim začne rozdávat úkoly.

Jenže ouha.

Po (několika)měsíčním napjatém očekávání dostane ministr na stůl řadu přípisů od jednotlivých ředitelů odborů, proč to, co chtěl, vlastně nelze splnit. Začne si tedy zvát ředitele jednotlivě a vysvětlovat jim, co a jak si přesně představuje. Někteří moudře pokývají hlavou a po čase zašlou mírně inovaný přípis vysvětlující řadu finančních, organizačních i právních překážek (ev. nám to zakazuje či zakázat plánuje Evropská komise). Jiní panu ministrovi vysvětlí, že by mu rádi pomohli, ale oni sami v této konkrétní oblasti nejsou odborníci (některé odbory mají desítky zaměstnanců a natolik širokou agendu, že ředitel být expert ve všech jednotlivostech) a jejich podřízení (nad něž ovšem odborně není) jim jasně sdělili, že tudy ne. Další odejdou z ministrovy kanceláře a skutečně se dají do práce, ale když se přiblíží termín, žádají o jeho posunutí, protože je třeba ještě konzultovat DG Sanco v Bruselu… Ti nejsofistikovanější se přes předchozí kroky dostanou (někdy ve třetím roce funkčního období) až do fáze napsaného zákona. Který má ovšem takové chyby, že jej Legislativní rada vlády rozcupuje na maličké kousíčky a uloží začít znovu. Jenže chyba úředníků to přeci není, jen plnili politický program pana ministra.

V extrémně nepravděpodobném případě, že by ministr přežil celé volební období, čelí v dalších volbách jeho strana neveselým jednociferným preferencím, protože stěží zvládla implementovat několik nejjednodušších slibů (třeba zrušení regulačních poplatků jistě zvládne sepsat i poradce či externí advokátní kancelář), ale jinak se např. systém zdravotního pojištění zcela zhroutil, neboť vláda nebyla schopna tváří v tvář odporu vlastních úředníků prosadit i ty nejpotřebnější reformy.

Závěr je jednoduchý – ministr nemůže být odpovědný za práci svých úředníků, které si je nemůže vybrat, nemůže je nijak motivovat (přísné zastropování odměn) ani potrestat (definitiva). Zákon o úřednících tak, jak ho prosazuje Karolína Peake by zcela paralyzoval státní správu a účinně znemožnil jakékoli vládě prosazovat jakékoli změny, ke kterým dostala mandát v demokratických volbách. Zákony přijímané Poslaneckou sněmovnou by tak s výjimkou transpozic evropských směrnic představovaly pouze produkty lobbyistických firem, které jediné by v ČR byly schopny zákony vytvářet. A to by snad cíl být neměl…

Podobná situace ovšem může nastat i v dalších oblastech – např. nad miliardovými finančními ztrátami vzniklými nečerpáním operačních programů evropských fondů by si každý ministr mohl umýt ruce, protože přeci nemůže odvolat ředitele odboru evropských fondů.

P.S. Samozřejmě, že se dá zákon o úřednících napsat tak, aby tyto chmurné vize nenastaly, třeba se k tomu dostanu v některém příštím blogovém příspěvku.

P.P.S. Kvůli nešťastnému diskusnímu systému bohužel nemůžu do diskuse k mému vlastnímu článku přidat víc, než jeden diskusní příspěvek, proto se může zdát, že mi názory čtenářů jsou ukradené, i když to není pravda :-).

Zdroj: https://klusacek.blog.idnes.cz/blog.aspx?c=319978

Continue Reading